解决中国养老保险制度碎片化、转轨成本、基本保障责任不清等问题，突破口是政府养老保障职能的调整与完善，而推动政府预算改革成为促进政府养老保险职能转变的有效途径。政府预算改革将是一个长期而艰巨的系统工程，其目标规划应明确而清晰，阶段步骤应稳健而有序。从今天起，本版“养老谈”栏目将推出“中国养老保险制度改革与预算管理”系列文章。
□姜岩
中国把市场经济的种子撒进了社会主义的土壤，并使其在这片古老的大地上生根发芽，茁壮成长，迸发出勃勃生机。这一现实不仅回应了西方世界曾经的质疑，更超越了人们最初的想象。改革开放30多年来，中国经济实现了高速增长。1978年至2011年，年平均增长率超过9%，人均已进入中等收入国家行列，2010年中国经济总量仅次于美国，跃居世界第二位。“中国经济奇迹”让世界为之惊异。然而，这片奇迹”的背后，却有着难以掩饰的忧虑。全社会共享经济发展成果的局面并未伴随经济总量提高而同步形成，以养老保险为核心的社会保障体系建设滞后正在催生国民的养老焦虑。对于一个老龄化速度世界第一、老龄人口超过1亿的发展中国家，明天我们如何养老，养老保险制度改革应该走向何方，这是我们当前必须要面对、必须要下大力气解决的重要问题。
渐进式的改革路径，欠发达的经济背景，“四二一”的人口结构，使中国的养老保险制度改革有了更为复杂的历史与现实因素。养老保险制度改革是否能够促进经济可持续健康发展，是否能够改善失衡的社会福利状况，这既是制度建设的重点，更是难点。
养老保险制度改革首先要突破“碎片化”困境。中国养老保险制度“碎片化”的形成与渐进式的经济转轨路径紧密相关，有着不可逾越的发展脉络及历史进程。自下而上、先易后难、分类分层的改革模式使中国养老保险制度转型缺少了整体设计和统筹规划。城镇与农村养老保险制度的分离，企业职工与机关事业人员养老保险制度的割裂，不同区域养老保险制度发展的差异，不仅使城乡二元经济结构向现代经济结构转变的进程趋缓，而且严重影响了养老保险制度本身的公正性和社会的公平正义。是继续“碎片化”的路径，还是“大一统”的整合，这是当前养老保险制度改革需要做出的战略选择。城乡二元经济结构和地区间发展不均衡不应该是“碎片化”持续存在的理由。国际实践表明，通过合理的养老保险制度模式选择，“大一统”的养老保险制度完全可以跨越经济发展不平衡的鸿沟。突破“碎片化”困境。化制度上的“碎片化”为体系上的“多元化”，建立城乡统一的、多元的养老保险制度体系，这应成为中国养老保险制度改革的主要趋势。
合理解决制度转轨成本是新制度良性运行的关键。在养老保险制度从国家财政统收统支的现收现付向部分积累模式的转轨中，由于需要偿还旧制度的养老保险债务，必然会形成制度的转轨成本。城镇企业职工养老保险制度改革的实践已经证明，对养老保险制度的转轨成本不做特殊处理，将转轨成本混杂在新制度的社会统筹之中，并试图通过新制度参数化的调整来减少转轨成本，这些做法是不能从根本上解决转轨成本问题的。由于转轨成本的资金来源不足所引发的社会统筹收不抵支、个人账户空账等问题正在严重影响着城镇职工社会养老保险制度的运行。当前，事业单位人员和公务员的养老保险制度也正面临向部分积累制转轨的制度选择，如果不正视转轨成本并制定合理的解决方案，其改革将更是难以推进。2008年国务院颁布的《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，在5年的时间里进展缓慢，这正是对上述事实的有力证明。因而，要想完成向新制度的顺利过渡，就必须正视并合理解决制度的转轨成本。
明确政府的基本保障责任是制度实现公平与效率双重目标的根本保证。一直以来，由政府主导的城镇企业职工养老保险制度结构改革以 “统账结合”为基础，以发展多支柱为主要方向。新制度的初始目标是同时实现社会公平和经济效率，即通过发展“社会统筹”实现社会公平和设立“个人账户”促进经济效率。同时实通过补充和商业养老保险制度的实施，满足多层次的养老保险需求。但是，政府基本养老保障的定位不清、责任不明导致多支柱的体系难以构建，运行机制难以持续。而政府公务员和事业单位人员的养老保险改革，以及农村和城市居民养老保险制度建立过程对政府公共财政的依赖，更是表明在从“碎片化”向。大一统”发展进程中，政府基本养老保障责任的不可或缺性。同时实也只有明确了政府的基本养老保障责任，才有了制度的社会公平基础，才能够谈及制度的经济效率问题。个人账户与社会统筹的匹配比例、市场机制与政府机制的有机结合等问题才具备了研究的基础。
综合上述三大问题，无论是“碎片化”困境、转轨成本，还是新制度中政府的基本养老保障责任，其核心要点是在新旧制度转轨和新制度长久发展中政府职能的调整与政府责任的担当问题。中国30年的经济高速增长和近20年的财政收入大幅提高，为政府养老保障职能的调整与完善提供了可靠的资金保障，那么政府养老保障职能的调整将沿着怎样的路径进行呢这不仅受到一个国家经济发展条件的限制，更为重要的是要受到政治条件与政治环境的制约。
（作者单位：养老保险股份有限公司）
